论文摘要
中央与地方关系的法治化,是法学界尤其是宪法学界对于央地关系研究的一个重要探索,并为这一问题的研究提供了新的观察视角和分析框架。本文力图在前辈学人研究的基础上,以政治学、经济学和宪法学等多学科交叉融合的视角,进一步审视和分析央地关系法治化的理论基础、实践路径和可能面临的问题及解决之道。特别是在中国特定的政党制度背景下,如何以法治化的思维和方式处理对央地关系具有关键性影响作用的党政关系。我国现行宪法和执政党的指导性文件为处理中央和地方关系提供了总的原则和方向。但这些规定还较为宏观、笼统和粗疏,且主要局限于中央和地方的职权关系方面,而不是对权力、职能、责任关系的全方位规制。本文提出处理我国中央和地方关系的五条基本原则：第一,法治原则,即中央与地方关系的基调应当由宪法确定,这可称之为“宪法化原则”；中央与地方关系的具体制度安排应当纳入法律的框架之内,由法律来作出规定,这可称之为“法制化原则”；任何涉及中央与地方关系调整或改变的行为,都应按照法定的程序来进行,这可称之为“（狭义的）法治化原则”。第二,均衡原则,即在中央集权与地方分权之间,在保障国家统一、维护中央权威和尊重地方利益、发挥地方的积极性和能动性之间要实现均衡。第三,匹配原则,即在划分中央和地方政府的权限时,应当使其各自的权力、职能、责任三者相匹配。第四,效率原则,即中央与地方关系的构建和处理应以效率最大化为目标,使整个政府运行治理机制以及提供公共服务的过程,管理和交易的成本最低,社会获得的福利收益最高。第五,创新原则,即不囿于一般理论和概念的束缚,根据客观实际,因时制宜、因地制宜地创制中央与地方关系的制度框架和操作安排。在考查中央与地方关系的历史发展和国际经验、分析我国中央与地方关系现状的基础上,本文认为,我国中央与地方关系的法治化应以三个方面为目标,即：合宪性,确立中央与地方关系的宪法依据；法制化,构建中央与地方关系的法律框架；可操作性,建立和完善中央与地方关系的调节机制。并从宪法和政府治理的不同层面,从功能性权力和事务性权力两种不同维度,系统分析了中央与地方之间立法、行政、司法权力关系以及事权、财权、人事权关系。进而提出我国中央与地方关系法治化的实现路径,包括法律保障机制的建构和中央与地方争端解决机制的建构。其中,在法律保障机制的建构方面,应当对宪法文本进行必要的修订与完善,同时制定《中央与地方关系法》；在央地争端解决机制方面,可通过两种方式对现有体制进行嫁接式的改革：一是改革人民政协制度,构建权力型的政协,使之成为承载地区协商民主功能、解决央地间和区域间纷争的制度平台；二是分别设立隶属于国务院的“中央与地方关系仲裁委员会”和既相对独立、又向全国人大负责的“中央与地方关系司法委员会”,构建“仲裁（调解）+司法（裁决）”的双重纠纷解决体制。政党政治是现代政治的基本形态,中国共产党是中国唯一的执政党。探讨中央与地方关系这一宪法问题和政治问题,自然无可回避政党与政权的关系问题。本文认为,要形成科学合理、符合政治文明要求的党政关系,使党政关系适应并服务于央地关系法治化的目标。为此,一要重新明确“党政分开”,二要做到党“依宪治国、依宪执政”。其要义在于妥善处理好党的领导权与执政权、领导地位与执政地位的辩证关系。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,全国和地方各级人民代表大会是人民行使国家权力的机关。执政党（中国共产党）与权力机关（人民代表大会）的关系是中国党政关系的核心所在。就中央与地方关系而言,各层级间党组织与人大的交互关系对央地关系的合理构建和法治化进程具有决定性影响。因此,应当把党的领导地位和人大的权力地位之厘清与界定作为设计中国政治体制的重中之重。