我国税权纵向划分的反思与重构 ——基于分税制的考量

论文摘要

我国经济社会发展正面临一系列深层次的矛盾,如经济结构不合理、增长方式粗放、社会成员之间收入差距过大,等等。这些问题的产生固然与我国经济社会发展进入转型时期有关,但制度缺失,特别是分税制不完善,没有发挥其应有的经济调节和收入分配功能也难辞其咎。从1994年开始实行的分税制,原本期望借鉴西方市场经济国家公共财政体制的经验,寻找一种能够较好地解决我国税权纵向划分的制度安排。但是,由于我国地区间经济发展极不均衡,还因为分税制改革孤军突入,缺乏政府间职责明确划分、地方税制建设、政府行政架构改革等方面条件的配套,导致分税制在运行过程中出现了一系列的矛盾和问题。在我们对政府间财政关系进行规范化改革的过程中,税权纵向划分问题是一个瓶颈。各级政府之间支出责任和收入形式的划分,最终都需要从法律上对税权纵向划分作出规定。这说明研究税权纵向划分问题有着重要的理论意义和实践价值。如何界定税权,是本文首先必须解决的问题。税权是指国家为向纳税人提供公共产品而依法取得纳税人财产的权力,包括税收立法权、税收征管权和税收收益权。其中,税收立法权主要包括税法的初创权、税法的修订权和解释权、税法的废止权;税收征管权包括税收征收权和税收管理权,税收征管权对于有效地保障税款的筹集、保障资源从私人部门向公共部门的转移发挥着重要作用;税收收益权,也称税收入库权或税收分配权,是税收征管权的一项附随性权力,因税收征管权的实现而产生,即谁有权获取税收收益,谁就有权将其缴入哪个国库。实际上,税收收益权就是税收收入的使用和受益权,即财政支出权。对于用于转移支付的这笔税收收入而言,又有初次收益权和最终收益权之分。明确了税权的概念之后,那么,为什么要进行税权的纵向划分?经济学家、政治学家以及法学家一直在不懈努力地试图回答这个问题。从经济学视角,地方政府更接近纳税人,最了解纳税人的需求偏好,因此,纵向划分税权,尽可能多地由地方政府提供公共产品,有利于提高资源配置的效率。从政治学视角,税权纵向划分存在的基础是地方纳税人基本权利的保障。地方税权的取得是基于地方纳税人的授权或同意,其运行必须置于地方纳税人的控制之下,以保障地方纳税人的利益为必要。从法学视角,税权纵向划分的根本目的在于排除国家权力在征税活动中的优势地位,以民主的价值理念重塑税权的正当性基础,从而建构以纳税人基本权利保障为中心的现代税法体系。当然,税权的纵向划分并非一成不变,税权纵向划分变迁的过程就是税权纵向划分不断调整以适应经济社会发展要求的过程。近14年来,尽管经过分税制改革,我国已经初步奠定地方税体系的基础,地方政府也获得了一定的税权,但从建立规范的分税分级体制的要求来看,我国的税权纵向划分仍然存在地方税收立法权几近于零、地方税收征管权运行冲突、地方税收收益权内容模糊等诸多问题。同时,税权纵向划分变迁的过程也有自己特定的路径,并且变迁过程体现出了路径依赖的特征。目前,单一制下的“统一领导,分级管理”模式、政府间的事权和支出责任划分不明确、地区间的发展差距悬殊以及经济转轨时期的体制与结构摩擦,构成了我国税权纵向划分重构所面临的主要制度环境和约束因素,也决定了我国税权纵向划分重构将是一个渐进的过程,不可能一蹴而就。鉴于分税制的舶来品属性,研究我国分税制的重要内容——我国税权纵向划分问题,就不能不借鉴国外市场经济国家的有关做法和经验。当我们将研究的目光转向美国、加拿大、澳大利亚、德国、法国、英国、日本等7个成熟市场经济国家,我们发现,尽管税权纵向划分的基本内容和做法与各个国家的政体形式乃至经济、文化背景有着十分密切的关系,但其中也不乏具有共性特征的地方值得我国在深化分税制改革的过程中认真地加以研究。这些税权纵向划分的共性特征主要包括努力做到中央税权的主导性与适当赋予地方税权相结合、努力做到规范性和科学性相结合、充分考虑地方政府的事权和支出责任和注重调动地方政府征税的积极性等4个方面的内容。最后,基于对税权纵向划分的理论判断,结合我国国情,本文提出我国税权纵向划分重构的目标是:增强地方政府的公共服务能力,形成约束政府税权的法律机制,并逐步建立较为规范的地方分税制。按照适应性原则、事权与财权相统一原则、受益原则、效率原则指导我国的税权纵向划分重构。从上述目标出发,本文提出我国税权纵向划分重构的五点对策:一是精简政府构架。二是明确界定各级政府的事权和支出责任。三是完善地方税体系和地方税权法律规范。四是试行“地方分类分税制”。五是健全财政转移支付法律制度。总之,本文贯彻了从理论到实践、从法学到经济学的研究思路,争取在税权纵向划分问题研究上有所创新。贯穿全文的线索有两条:其一,从理论角度看,不管是公共财政、财政联邦主义,还是依法治税、税收法定主义,归根结底都是民主财政、税权在民的主张;其二,从实践角度看,不管是税权的纵向划分,还是财政分权理论的具体实践,都要受到现实因素的极大制约,都体现了政府集权的强烈要求。因此,理想的税权纵向划分模式,将既不是理论的空想,也不是实践的异化,而只能是二者的折中。

论文目录

• 内容摘要
• Abstract
• 导言
• （一） 研究动因
• （二） 国内外研究现状
• 1. 国外的研究
• 2. 国内的研究
• （三） 相关概念的厘清
• 1. 税权
• 2. 税权划分
• 3. 地方税权
• （四） 研究方法
• （五） 研究体系安排
• 一、税权纵向划分的理论基石
• （一） 经济学对税权纵向划分的阐释
• 1. 最优分权理论
• 2. 受益原则分权论
• 3. 偏好误识分权论
• 4. 最佳配置职能论
• 5. 财政分权定理
• 6. “用脚投票”理论
• （二） 政治学对税权纵向划分的认识
• 1. 社会契约论
• 2. 自由至上主义
• 3. 有限政府理论
• （三） 法学对税权纵向划分的理解
• 1. 税收法定主义
• 2. 税收权力关系说
• 3. 税收债务关系说
• 二、我国税权纵向划分的历史沿革与现状考察
• （一） 我国税权纵向划分的历史沿革
• 1. 先秦时期的税权纵向划分
• 2. 封建国家时期的税权纵向划分
• 3. 民国时期的税权纵向划分
• 4. 新中国成立至分税制改革前的税权纵向划分
• （二） 我国税权纵向划分的现状考察
• 1. 我国税权纵向划分现状的省察梳要
• 2. 我国税权纵向划分现状的问题研究
• 3. 我国税权纵向划分变迁的路径依赖
• 三、税权纵向划分的国际比较与经验借鉴
• （一） 税权纵向划分的国别研究
• 1. 联邦制国家的税权纵向划分
• 2. 单一制国家的税权纵向划分
• （二） 国外税权纵向划分的经验借鉴
• 1. 国外税权纵向划分模式特点的基本概括
• 2. 国外税权纵向划分对我国的启示
• 四、我国税权纵向划分重构的路径选择
• （一） 我国税权纵向划分重构的目标和原则
• 1. 我国税权纵向划分重构的目标
• 2. 我国税权纵向划分重构的原则
• （二） 我国税权纵向划分重构的对策
• 1. 精简政府构架
• 2. 明确界定各级政府的事权和支出责任
• 3. 完善地方税体系和地方税权法律规范
• 4. 试行“地方分类分税制”
• 5. 健全财政转移支付法律制度
• 结语
• （一） 本文得出的几点结论
• （二） 有待进一步研究的问题
• 主要参考文献