论文摘要
随着改革开放的继续深入推进,中国已然从“所有者国家”向“税收国家”转型。在税收国家,税收是政府财政收入的主要来源,用以支应政府提供公共产品和服务的财力需要。随着经济社会及政治的发展,社会公众对地方政府提供教育文化、环保交通、社会福利及医疗卫生等公共需求的质与量日益增加,并且越来越呈现出多样化和差异化的特征。在我国当前多级政府框架中,相对于中央政府,省级及基层政府直接面对辖区内居民多样化的公共需求,肩负着更多的具体提供公共产品和服务的责任,因此,地方政府理应有足够的财力以应对上述财政支出的需求。理论上政府财政应“量出为入”以维持收支平衡,然实际上地方政府由于长期缺乏税收立法权,税收收入非但未能随支出的扩大而增加,反因中央不断集中税收立法权及政策的随意调整而减少,致使其财政收支差距持续扩大,财源不足问题日益严重。面对此种困境,中共于十七大提出了“财力与事权”相匹配的导向性财税政策,意图在继续完全掌握税收立法权的前提下,通过转移支付充裕地方财力。然仔细思量,会发现此一政策导向却有和我国的税收国家性质相左之嫌。因为税收国家的性质要求国家的财税体制应坚持“财权与事权”相匹配,要求地方有适当的税收立法权,以此提高地方财政自主权,充裕地方财力。税收立法权是税权中最为核心、最为基本,同时亦是最具原创性的权力,它不紧关系到国家的经济协调、政治稳定、权力配置和各级政府的财政税收收入,更关系到民众的人性尊严及宪法性权利的保障和社会正义的达成。倘地方拥有适度的税收立法权,其将能自行决定税收负担的分配与归属,以及税收的享有与运用,并能自主决定如何执行,且能就征收程序与结果独立负责;反之,地方若无税收立法权,则其税收收入项目将完全凭赖中央法律决定,难免呈现不稳定且非可完全自主决定的状态。因此,是否赋予地方税收立法权,赋予地方税收立法权的理论根据何在,以及如何在宪法及税收基本法中构建地方税收立法权就是刻不容缓的课题。为此,本文基于“地方对于中央的权利面向”,从以下几个部分对地方税收立法权的相关问题加以探讨:第一部分:绪论首先,通过对中共针对地方财政困难而提出的“财力与事权”相匹配的政策的评析,指出我国是否应该赋地方政府予税收立法权是当前的紧要问题。其次,指明本文研究目的在于探求赋予地方税收立法权的理论根据,进而从权限划分和享有税收立法权的政府层级两个方面来构建我国的地方税收立法权。同时指明本文的研究范围限于地方对于中央权利的面向。最后,指出本文的理论与现实意义在于为构建地方税收立法权提供理论支撑,并提出构建思路,从而利于从根本上充裕地方政府的财力和践行民众的宪法权利。第二部分:地方税收立法权的界定首先,从与中央税收立法权相比较的基础上分析出地方税收立法权的内涵,指明地方税收立法权是地方权力机关可以根据宪法的规定,拥有的制定、修改、补充、解释和废止地方税收法律规范的权力,其具有有限独立性和地域性的特征。并且从不同的面向视之,地方税收立法权具有“权利”与“权力”的双重性质。其次,在提出税收国家的一般理论后,论证了我国已然从“所有者国家”向“税收国家”转型,进而指出地方税收立法权的构建就以我国税收国家的性质为逻辑起点。最后,指明虽然地方税收立法权和中央税收立法权分别作用的范围不相一致,但两者相互补充、合作,共同承担纳税人权利实现的重任。第三部分:地方税收立法权的理论基础本部分论述了国家应该赋地方予税收立法权的三个方面的理论依据。首先,财政面向上,赋予地方税收立法权是实现充裕地方财力,“财权与事权”相匹配、规范地方财政收入形式及资源有效配置的需要。其次,赋予地方税收立法权又是国家(政府)有限理性、工具性及补充性的必然要求。最后,地方税收立法权的权力源出于公民的宪法权利、地方自治、税的正当性及纳税人权利实现等方面。第四部分:我国地方税收立法权的现状及其问题首先,通过对我国现行法律、法规的考察,指明了我国地方政府只享有非常有限的税收立法权的现状。其次,根据现状分析出了我国地方税收立法权存在中央与地方税收立法权的划分缺乏稳定的规则、税收立法权过于集中于中央,特别是集中于政府部门、地方税收立法权“有名无实”等三个方面的问题。第五部分:我国地方税收立法权的构建首先,赋予地方税收立法权后,地方税收立法权应该从权力配置的原则、权力配置的法制完善,权力配置的协调机制等三个方面加强与中央税收立法权的协调。其次,给出了我国地方税收立法权权力行使应遵循的边界。最后,从地方税收立法权的权限划分、享有地方税收立法权的政府层级设置两个方面初步提出了构建我国地方税收立法权的思路。第六部分:结论与建议结论总结全文,并在此基础上提出了后续研究的三个建议:第一,如何保证纳税人的意志在权力机关得到贯彻,进而制定出体现税收正义的税收法律;第二,如何根据事权决定财权,以使税的收入和支出真正体现民众的初衷;第三,确立地方税收立法权后,还需理清地方政府的税收收入、所有权收入及费用收入等之间的关系。