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摘要：介绍了第三方安全监管在水利工程建设项目上的实施模式、实践案例，提出了该模式在水利行业的应用特点，从政策、技术、现实和各方反响等方面分析了该模式在水利建设领域的应用前景；并从准入机制、实施要求、费用来源、信用考核等方面总结和提出了阻碍该模式发展的几方面问题，以作为有意向和需求引入该模式的水利工程项目法人及有资质和能力实施该模式的第三方专业机构参考和借鉴。
关键词：水利工程；第三方；安全监管；管理模式；实践应用
0引言
随着党和国家对安全生产越来越重视，水利工程尤其是重大水利工程建设的安全生产管理日益受到各级水行政主管部门和项目法人的重视，各类稽查、巡视、考核、检查等使得项目建设安全管理不断得到强化。然而承担着项目安全监督管理主要职责的项目法人，却因各种原因导致项目的安全监督管理常存在缺失和不足，许多水利工程项目法人感觉在工程建设中对安全监管有心无力，甚至无从下手，因而项目安全监管没有系统的规划和实施，大多是头痛医头、脚痛医脚，既难以全面履行安全职责，又难以使项目安全生产水平得到实质性提高。因此一些工程规模和施工危险性较大的项目法人单位，开始各方探索寻求项目安全监管的突破，引入第三方专业机构参与水利工程建设安全监管成为其中一个突破方向，且在一定程度上取得了成功和明显成效。但第三方机构参与项目安全监管的模式处在初期阶段，在实践中也出现了一些突出问题，使其发展受到阻碍。
1水利工程第三方安全监管模式简介
建设工程第三方安全监管服务模式的定义为：在建设工程安全管理领域成立独立于政府与企业之外的第三方监督管理机构，通过有偿的方式为政府或企业提供独立、专业、客观、公正的安全监管服务。这种服务模式在房屋建筑工程、电力工程等建设领域已有相关的应用实例。
近年来，随着水利专业安全生产技术服务机构迅速发展，一些水利工程项目法人单位积极勇于探索提高项目安全管理的方式，借鉴政府购买第三方技术服务的形式，提出和探索水利工程建设项目第三方安全监管模式，通过引入第三方专业机构参与项目安全监督、管理并实施技术服务，以落实安全监管责任并保障安全生产成效。
第三方机构在工作中对项目法人负责，其工作内容主要依据相关法规标准和技术服务合同约定，在项目建设过程中担任监管与服务的双重身份，主要职责涵盖四个方面：
一是完善项目安全管理体系。指导和协助项目法人建立和不断完善项目安全管理体系，包括项目安全管理机构、安全管理制度、事故应急体系等，并协助项目法人实施。
二是实施项目日常安全监督管理职责。对于项目安全生产有关的文件资料编制、活动策划与组织、会议组织和参加、资质资格审查、现场安全检查等安全管理事项，协助、指导项目法人进行实施或按照要求独立实施。
三是监督参建单位落实安全职责。通过各种形式的检查活动，发现各单位和施工现场存在的安全问题并提出整改要求，监督参建单位落实安全生产法律法规和本项目安全管理要求，监督其落实安全职责。
四是指导提升项目安全管理水平。通过会议、培训、现场检查指导等形式，指导施工单位解决安全生产难题、规范现场安全管理。同时发挥第三方机构技术优势，引入安全生产信息化、现场安全设施标准化及安全可视化、多媒体安全培训和VR体验等多种先进手段，促进项目整体安全管理水平和现场安全文明形象提升。
2水利工程第三方安全监管实践及特点
1.1实施案例
第三方监管模式在水利工程的实施以湖北省鄂北地区水资源配置工程（以下简称“鄂北工程”）为先例。该工程是湖北省“一号工程”，国家172项节水供水重大水利工程之一，工程于2015年10月启动。因项目安全管理工作量大、难度高，项目法人于2016年创新性引入了水利工程建设第三方安全监管模式以解决安全管理方面存在的人员、专业、经验、技术等难题。
该模式在项目上开展近两年以来，项目和现场安全工作明显加强和改善，虽然无法消除工程现场和各参建单位的所有安全生产问题，但已取得了良好成效，在安全监管全面性、专业性、系统性等方面较好的弥补了项目法人的不足，项目安全管理体系化、规范化，工程现场安全文明形象明显提升，各单位安全职责落实日益主动和有效，加速了工程项目的安全生产标准化进程。
另外目前已知的，湖北省荆州市洪湖东分块蓄洪工程、广西驼英水库及灌区工程等借鉴鄂北工程的先例，也相继于2018年初和年中分别引入了项目第三方安全监管模式，目前该模式在项目上均顺利实施。
1.2实施特点
由于水利建设的一些特殊性和水利建设安全监督、施工安全管理相对薄弱等情况，第三方安全监管模式在水利行业的应用明显存在以下区别于其他行业的典型特点。
（1）由项目法人引入第三方安全监管
相比危化品、建筑工程建设等领域，大多案例是由政府部门引入第三方安全监管的情况，水利行业是由项目法人引入该模式。现实是项目法人安全责任重大，除安全生产法规相关规定，近年开展的水利安全生产标准化建设和2015发布的行业标准《水利水电工程施工安全管理导则》（SL721）也进一步明确和提出了项目法人的安全职责。加之各级政府部门逐年加大对水利工程建设的巡查监督，使得安全管理力量和专业能力本身就不足的项目法人倍感安全生产工作的压力。因此，水利建设领域由项目法人率先提出引入第三方安全监管的想法，在充分调研该模式实施的可能性，并征求调研了水行政主管部门的意见后，才得以最终实施。从管理机制、经费来源、实施难度等多方面来考虑，今后由项目法人继续引入第三方安全监管的可能性，相比由政府部门引入该模式的可能性要大。
（2）第三方机构与工程项目各参建单位的工作关系复杂
从已实施的案例来看，第三方机构与工程项目各参建单位既是监管也是服务，监管的权利大小取决于项目法人的支持力度和赋予的各种签字、罚款等权利。加之各种代建、总承包等工程承发包模式多样，以及第三方安全监管的工作与监理单位的安全监理工作有多项交叉，因而工作关系较复杂。该模式下第三方安全监管的定位，以及与各方工作关系的处理非常关键，是项目得以顺利开展的重要因素，也使得各方职责划分难度加大且异常重要。
（3）第三方机构技术服务任务突出
引入第三方安全监管，无论项目法人还是政府机构，均对该模式的实施成效给予非常高的期望。但由于水利建设的一些特殊性和水利安全监管本身起步较晚、力量弱，水利施工安全观念整体相对落后，各参建方安全管理水平参差不齐。第三方机构要提高工程整体安全水平，必须非常重视技术指导服务，使法人、监理、施工等各参建单位在安全管理上均有所提升，否则发现问题而不能解决问题，项目安全管理依然无法得到明显改善。因此第三方机构的工作目标不仅是所服务项目的安全管理提升，潜在的目标是要逐步改善整个行业的安全管理观念、规范行业安全管理要求，并将信息化、标准化、可视化等先进管理手段引入水利建设领域以推动管理水平提升。
3水利工程第三方安全监管前景分析
该模式与政府积极推行的服务外包政策相类似，符合国务院和水利部推进安全生产领域改革的方向，符合“专业人做专业事”的思想，为有效提高水利工程建设安全提供了一种切实可行的管理模式，在政策层面和现实层面均具有良好的发展前景。
（1）政策支持。《国务院安全生产委员会关于加快推进安全生产社会化服务体系建设的指导意见》、《水利部关于印发贯彻落实<中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见>实施办法》的通知》等政策文件均明确表达了支持发展安全生产专业化组织，支持水行政主管部门和水利生产经营单位通过购买和运用第三方机构安全生产服务提升安全生产管理能力。
（2）技术可行。同类型服务项目经验已较为成熟，在工贸、危化品、建筑工程建设等领域及化工园区已早有先例并取得了较好的实践效果。如惠州大亚湾经济技术开发区化工园区自2016年引入上海守安公司开展第三方安全监管，至今已积累丰富经验并取得良好成效，其经验和模式在“2017年中国化工园区第三方安全监管工作经验交流会”上受到了全国园区、安监局、企业、第三方安全服务提供商的欢迎。在水利建设领域，武汉博晟安全率先在全行业开展了该模式的探索和实施，并在鄂北地区水资源配置工程取得了较好的成效。
（3）现实需要。中小型水利工程项目法人人员配置有限，大型水利工程项目法人因大多将作为后期的运行管理单位而弱化了项目建设期安全管理人员配置。因此，在水利建设中，项目法人大多存在安全管理资源和能力不足的情况，无法满足实际管理需求，给项目建设安全埋下了重大隐患。随着各级各单位对水利建设安全生产的逐步重视，引入第三方专业机构参与项目安全监管有必要有需求。
（4）反响积极。水利工程第三方安全监管案例的成功应用和初步成效在我国172项重大水利工程和全国大型水电站建设项目中形成了一定的影响力，也得到了水利部及相关主管部门的肯定和推介，吸引了广东、广西、福建等水行政主管部门、相关工程项目法人对该模式实施的项目现场进行安全生产考察学习，并在考察后表达了较强的实施意向。
4水利工程第三方安全监管模式需解决的问题
通过对第三方安全监管实施项目的实践和调查研究，该模式实施中仍存在以下需要尽快明确或解决的问题，对进行中的项目顺利实施造成了困扰，也必将影响该模式的推广应用。
（1）建立第三方准入机制。目前，第三方安全监管在水利行业的案例较少，国家和行业对第三方安全监管服务机构和人员的资质也没有明确的认定方式，使得需要引入第三方安全监管的主体单位无法有效辨别各机构的实力和能力，很大程度上提高了需求方实施第三方模式的风险，给该模式推广形成了较大阻力。另外，部分资质能力不符的机构为追求利益而进入该领域，也会给该模式的发展形成消极影响，一旦因资质能力问题导致事故发生更是将造成严重后果。因此有必要建立第三方准入机制，保障需求方权益，并为工程安全负责。
（2）明确项目实施要求。目前尚无相关文件明确对水利工程项目引入第三方安全监管模式的具体要求，如可实施第三方安全监管的项目条件、第三方机构服务内容、合同双方安全生产权责划分、第三方与项目法人及其分支机构的工作关系、第三方机构服务成效的评价考核等等，使得该模式的实施困难重重。引入第三方安全管理模式需要政府相关各部门各级
（3）明确费用提取规定。据了解，已开展第三方安全监管模式的项目主要是参照工程监理的费用标准，从工程管理费用中列支第三方安全监管服务费用。但由于没有具体文件规定在什么项目列支及列支标准等，许多单位不敢贸然支出，再加上工程建设费用需要审计等因素，考虑这些风险和困难，使得有意向开展该模式的单位只好放弃，还须相关文件需进一步明确。
（4）开展信用考核。行业内应及早建立第三方服务业管理制度，对其项目管理、服务质量、业绩等综合评价机制，加强对第三方机构及其服务行为等的信用考核和管理，推动该模式的良性发展。信用考核与第三方服务市场的同步建立，从其他行业前期开展第三方服务市场经验来看显得非常必要。
5总结
第三方安全监管为水利工程建设提供了一种可行的安全管理解决方案，在水利工程建设领域是一种符合发展趋势和现实需求的管理模式，符合我国安全生产领域改革发展的方向，具有现实可行性。该模式经实践，已逐渐形成了具有水利特色的模式特点，积累了良好经验，可有效推广。但该模式还处于摸索阶段，其适用对象、应用条件、资格准入、费用来源及标准等均未有明确规定，有待在以后的应用中完善，及有待相关部门、单位关注和解决，为该模式的广泛应用提供有利条件，以充分发挥该模式的优势，有效推动水利建设领域安全生产水平提升。
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