论文摘要
1949年10月新中国的成立,开启了我国社会转型的新的历史进程。随着这一进程的推展,我国人民在享有公共服务方面不断取得新的进步。但也毋庸讳言,我国国民所享受的公共服务还是低水平的、不均衡的。最为突出的表现是县域农村公共服务供给严重不足,影响和阻碍了农村经济社会的协调发展及和谐社会的建设。如何改变这种状况,改革和创新县域农村公共服务供给机制,是摆在我们面前的一个具有重大理论价值和现实意义的研究课题。本文以马克思主义政治学说和现代国家建构理论为指导,以社会转型中的县域农村公共服务供给机制为主题,以历时态的农村政策变迁为主线,主要运用实证分析方法、文献分析方法和统计分析方法,对建国以来我国社会转型背景下四个不同时期农村公共服务的供给结构和供给机制等问题进行了系统、深入的透析和探究,并尝试地提出了一些具有一定创新性的思路、见解和观点。全文涵括序论、四章和尾论,分三大部分。序论为本文的第一大部分。它在简要阐述本文的研究缘起、研究进路及相关概念的基础上,阐明了本文研究的理论假设及问题意识、分析工具及研究方法、研究样本及资料来源、写作框架及创新意图。第一章至第四章为本文的第二大部分,主要从现代国家构建理论、农村政策变迁与延津县政治、经济、文化、社会的原生态的结合上,描述和透析延津县建国以来四个不同时期农村公共服务的供给结构和供给机制。这部分是全文的主干。第一章,建国初期县域农村公共服务供给机制。首先,在对“现代国家与农村公共服务”、“现代国家构建的逻辑”、“建国初期我国的国家建构、社会整合与农村公共服务”三个方面的分析后指出,提升农村公共服务水平,改善民生,是构建一个现代国家的需要。农村公共服务供给机制是建国初期国家构建、国家对乡村整合的组成部分。国家对农村的整合在经济领域,除了实行国有化运动,还逐步把农村的经济组织政治化,从而把广大农村社会纳入到国家管理的框架之中,相继成立了互助组、初级社和高级社。通过这些组织,国家在农业生产和农民生活方面为农民提供了低水平的公共服务。其次,原生态描述了建国初期延津县在教育、医疗卫生、五保供养和农技推广方面的发展状况。最后指出,这一时期农村经济的基本特征仍是分散的小农经济。在国家经济基础比较薄弱、财力十分有限的情况下,国家采取农产品统购统销政策,财政只安排少量资金支持恢复农业生产。其间,政府从农业中取得的税费收入要远远大于对农业的投入,农村公共服务资金来源比较单一,依靠向农民摊派钱物筹集农村公共服务供给成本的现象比较突出。第二章,人民公社时期县域农村公共服务供给机制。首先,从“国家战略与人民公社”、“人民公社与乡村整合”、“人民公社时期的农村公共服务”分析入手,指出这一时期,为了实现富国强民,快速发展经济的目标,国家选择了优先发展工业的赶超战略。在当时中国从农村提取资源来实现工业化的背景下,国家成功的找到了一个有效降低国家与农民交易的成本、防止政权内部发生动荡的制度化办法,人民公社制度作为与国家战略相对接的社会组织形态,成为中国实现工业化的社会基础。接着,论述了人民公社“一大二公、政社合一”和“三级所有、队为基础”的体制特征以及人民公社的分配制度——“工分制”。然后,基于实证的视角,详尽描述了人民公社时期延津县在乡村教育、医疗卫生等方面的状况。最后指出了人民公社时期农村公共服务供给机制的特征。第三章,分田到户至综合税费改革前县域农村公共服务供给机制。20世纪80年代初,在农民自发突破和国家自觉领导的双重推动下,农村兴起了以家庭联产承包责任制为主要内容的经济体制改革,这一改革瓦解了“三级所有、队为基础”的人民公社体制的基础。“乡政村治”模式在农村得以确立,取代了“政社合一”的人民公社治理模式。同时,还论述了这一时期在农村颁布实施的家庭承包责任制以及财政、税收制度,并梳理了农村公共服务在供给主体、筹资机制等方面的变迁。本章的第三节翔实陈述了延津县在乡村教育、医疗卫生、五保供养、农技推广四个方面的供给状况,从实证的角度印证了农村公共服务供给机制的演变轨迹。第四章,综合税费改革后县域农村公共服务供给机制。2000年以来,国家对农村税费进行了改革,相继取消了农业税、乡统筹费、教育集资费、屠宰税、劳动积累工和义务工,调整农业税和农业特产税税率,将村的公益金和管理费改为农业税和特产税附加方式,实行一事一议,控制费用上限。这一系列的税费改革尤其是农业税的免除,标志着国家对乡村整合的一次根本性的转型即从“汲取型整合”转向“服务型整合”。其深刻意义在于,通过国家整合,将资源尽可能地向乡村配置并激活农村内在的动力。它要以工业和城市的发展支持和引导农村的发展,由城乡分离走向城乡一体。第二节分析了公共财政建设、税费改革、乡镇机构改革以及相关配套改革政策等。其中税费改革对农村公共服务供给机制产生了很大的影响,尤其是在农村公共服务筹资机制方面,譬如取消了三提五统的筹资方式,使得包括农村五保供养在内的农村公共服务,因其经费来源由集体筹资变为公共财政支付导致五保供养等农村公共服务的性质由集体福利转变为国家福利。本章在实证方面,由于税费改革及配套的各项惠民政策的实施,延津县在乡村教育、医疗卫生、五保供养和农技推广等方面,都取得了前所未有的成效。同时,还考察了延津县金粒小麦合作社作为农民合作组织为农民提供公共服务的具体过程。随着惠及全社会公共财政框架的初步建立,农村公共服务供给机制在供给主体、决策机制、筹资机制、生产与管理机制、绩效等方面都发生了很大的变化。尾论,即本文的讨论、结论及展望,是本文的第三大部分。首先,全面探讨了行政供给导向下县域农村公共服务供给机制的特征与变迁,以及在此机制下农村公共服务所取得的绩效、面临的困境和未来发展取向。其次,基于国家治理战略转型的需要和对农村公共服务实证的考察,展望了农村公共服务供给机制未来发展的目标取向——由“供给主导型”向“需求主导型”转变,即从行政供给导向下的农村公共服务供给机制向农民需求导向下的农村公共服务供给机制转型。本文的创新意图主要体现在四个方面:(1)力求选题视角新颖。行政供给导向下的农村公共服务的供给机制忽视农民的公共服务需求,是造成农村公共服务供给失当的主要原因之一。以往的研究多以行政供给导向为视角,本项研究提出农村公共服务供给机制未来改革的目标取向应该以农民需求为导向,并以农民需求导向作为研究的视角。(2)力求研究方法得当。本项研究建立在实证方法与量化方法之上,在掌握大量个案地区经验材料基础上进行深入分析,总结不同时期农村公共服务的实践经验,并综合运用政治学、社会学、管理学、经济学、计算机科学等多学科知识进行研究。(3)力求研究结论有所突破。笔者选取建国以来四个不同历史时期的乡村教育、医疗卫生、五保供养和农业技术推广作为研究对象,缕析了四个时期农村公共服务供给机制不同的特征以及绩效、困境和未来趋向,指出实现“行政供给导向”向“农民需求导向”的转型,是农村公共服务走出困境的必然选择。(4)力求研究线索有所尝试。本项研究自始至终贯穿三条线索:时间线——问题线——理论线。首先是时间线,本项研究的时间线索是建国以来的四个时期,在这四个时期农村公共服务呈现出不同的阶段性特征;其次是问题线,问题意识贯穿于整个研究过程,论文通过剖析每一时期县域农村公共服务供给机制的五个向度(供给主体、决策机制、筹资机制、生产与管理机制、绩效),洞悉各个时期供给机制的积极效应和面临的困境以及发展走向;第三是理论线,以现代国家构建理论为指导,阐释不同时期与国家治理战略和农村公共产品供给机制嬗变的关联,以及不同时期国家颁布的农村政策、推行的农税制度、农作制度、乡村基层组织变迁对农村公共服务供给机制的影响。