同济大学建筑与城市规划学院200000
摘要:旅游行业发展的今天,越来越多的人们选择旅游休闲,景区发展避免不了,但在景区发展过程中,发生了许多不忍让人看到的现状:资源无法得到保护、资源没有充分发挥作用、景区经营者随意破坏资源、政府部门监管不利等等,从这些方面出发,多方面分析风景名胜区管理体制中存在的问题,并提出几点解决对策,希望在追求经济发展的时候,让更多的部门、人们能认识到风景名胜对我们的重要性、相关性。
关键字:经济发展对策景区资源
正文:
中国旅游业的发展,市场经济、旅游开发等多种因素对名胜风景区的管理带来了多方面的压力,以科学发展的思路引风景区的发展是我们必经之路。根据当前景区存在的一系列问题,例如多头管理、责任划分不清等,这些问题直接导致景区资源闲置,得不到合理的保护,规划无法完全实施,工作人员经过不断的实践和探索,虽然提高了规划及管理水平,但仍存在许多问题。景区资源的开发和保护成为旅游景区管理体制重要影响因素,我们将从各方面对风景名胜区管理体制进行问题分析,针对性的提出解决对策。[1]
1风景名胜景区管理体制存在的问题
我国景区管理现状主要有两级设立、景区多重身份、体制不全,以下将是对主要现状的详细说明。
两级设立、属地管理:我国风景名胜景区分为国家级和省级,景区实行的是属地管理,省、自治区和直辖市负责本行政区域内风景名胜区的监管工作,但实际操作中,下级政府对景区无监管权,因此上级部门对景区就会存在强制性干预。
景区多重身份:这个现象的主要问题体现在于,一个风景名胜区存在多重身份,例如:景区可能是自然保护区,也可能是森林保护区,有的则可能存在更多身份,因此,根据景区不同的身份,管理所属也不同,景区的经营活动因此也会受到多方影响。
法制不全:就目前而言,我国仅存在一部《风景名胜区管理条例》,此条例于2006年颁布,它对景区各方面提出规范要求,但它的规定不够具体,没有对各级管理政府权、责、利进行明确,也没有对景区内经营商户提出合理具体的规定措施。[2]
在景区管理现状下,暴露出许多问题,大大降低景区的可游览性,景区的资源也得不到充分的利用,甚至造成国家遗产的损坏和浪费。
(1)管理权限不清,多头管理
上述中提到,一个风景区存在多重身份,例如:自然保护区与森林保护区,因此一个景区会存在两个管理部门分别进行管理,但景区是一个整体,不可分割。这样的案例在中国不在少数,这种情况的出现就会让两个或多个管理部门因不同的切入点、利益而产生分歧。景区是一致的,但管理却做不到一致性,工作效率自然无法提升,自然资源也得不到最充分利用,甚至还会出现管理力度不均,有的资源无人管辖,有的又争先恐后的开发利用。
(2)经济利益争夺,景区资源得不到保护
我们发展景区的初衷是发展旅游行业,发展经济,但随着旅游行业的发展,景区的开发,人们逐渐将经济利益放在首要位置,再加上政府过于追求经济发展,对景区的资源保护意识浅薄,不乏一些工作人员对景区违章建设视而不见,有的居然批准不合法项目,这些建立在经济收益基础上,不顾生态破坏的事例,时有发生。
(3)管理制度不完善,得不到有效监管
我国风景名胜景区目前只存在一部管理条例,且管理条例还存在许多漏洞,正因为如此,我国景区管理体制在景区经营行为得不到有效监管。
地方政府追求旅游业的经济利益,为了提高经营收入,对景区内的经营行为者过度开发行为对景区资源造成的损坏,不管不问。当然,经营者长期得不到法律的约束,以经济利益为先,资源保护意识淡薄。建立健全的管理考核体制,已十分重要。[3]
2风景名胜景区管理体制问题产生的原因
这些问题的产生,非一朝一夕,我们只有找到问题产生的源头,从根本上进行改善,才能制“本”。
(1)经济利益追求
景区的管理体制和我们对经济发展的要求是离不开的。旅游业的发展之初,根据人们选择旅游的休闲方式,特别是风景优美的地方,人们探索更多的不为人知的地方,这些休闲方式给当地带来了不错的经济收益,当地人民也因此提高了收入,生活变得富足。对于一些偏远的地区,曾经的人均收入仅仅能维生,到后来兴起旅游业,解决了生活来源问题,许多人愿意留下来安居乐业,从一方面来说,给人民提供就业岗位,提高生活水平,解决民生问题,何乐而不为?但从另一方面,由于政府和人们过于追求利益,无人承担监管责任,导致景区资源得不到有效保护。
(2)政府管理混乱
对一些景区归属地不明确,根据《风景名胜区管理条例》规定,景区管理权归地方政府,监督权在国家,但在实际中,情况原比规定中复杂。同一景区会受到不同级别的部门的管理,如果存在各部门有不同指示,再加上监管主体不明确,各自利益为主导,整个监管早已支离破碎,根本无法促进景区发展。
(3)景区内经营行为考核监管不利
政府对景区内的一切经营行为有直接管理权力,甚至官员个体就能行使权力。缺乏公平竞争,更无谈考核,考核监管形同虚设,完全由个别体随意进行决策。如此的行为,怎么能找到正规的合作经营商,怎么形成系统规范的监管制度?这个问题来源已久,在景区管理中,地方政府要接受上级的指令,与上级相关的项目不服从下级政府的管理,所以,景区对这些项目的管理权根本无处可施。[4]
(4)权、益不分,无法达到监督作用
在大部分景区内,进行经营行为的主体与地方政府都有着密切的联系,导致权利者和利益者于一身,监督作用根本无用,对于上级的指示,早已改变了本质。
3风景名胜区管理体制改善对策
(1)明确监管主体,划分职责权限
让景区的归属地明确,以此,我们才能清晰景区的管理、监督主体。景区管理工作中出现问题最多的就是,管理不明确,多头管理,每个部门不明确自身所管辖的范围,有利益的时候,集体争夺,有责任的时候,又都互相扯皮推诿。明确了景区的归属地,改善多头管理的问题,让景区拥有唯一身份进行统一管理。
(2)加强监管力度
对于景区内的经营活动进行有效监管,避免权力和收益归于一身。经营项目的进驻按正规流程进行筛选,让生态方面的专业人士给予建议,合理选择项目,综合考虑再进行审批。发现景区内的违规、违章行为,监管部门及时处理,对景区的破坏进行评估,追究相关人员责任。[5]
(3)加强管理体系
景区内之所以存在如此多的违规行为,却得不到有效的制止,是因为景区管理体系不够完善,不利于景区发展的行为得不到约束,违规操作得不到遏制。在有效保护景区资源的前提条件下,明确景区内的一切项目(包括施工项目、经营项目等)的规范性。
(4)合理规划开发
我们知道旅游景区开发带给我们的经济收益,如何在不破坏当地居民的经济收益的同时,也能做到规划开发的合理性。在制定管理条例时,我们也要充分考虑人民的利益,深入调查,征集人民的意见,解决实际问题,如果,人民的利益与景区发展相冲突,做好人民的安抚工作,让人民懂得生态的重要性。
(5)景区考核数据要全面
对景区经营考核,我们不能片面看数据就来评判。景区环境的好坏、公共建设是否有益、景区相关的经营收入等的评估,是考核景区监管工作的依据,多方面收集景区的信息,走访实地,信息平台互动,让更多人反映信息。“人民群众的眼睛是雪亮的”,让体验者为景区进行体验反馈,综合数据,才能得到更合理的、更完善的景区考核数据。[6]
中国是人口大国,人民的经济水平的提高一直是重要问题,旅游业给人们提供了发展机遇,政府看到景区开发带给旅游业更多生机,但在这个发展过程中,让景区的管理更合理,监管更有效,经营活动更规范,制度更完善,管理体制必须跟上经济发展的需求。合理利用风景名胜区的资源,让国家资源得到可持续性利用和有效保护,同时为我们创造经济价值,才是我们最终目的。
[1]仇保兴.风景名胜资源保护和利用的若干问题[J].中国园林,2002,(6)
[2]朱观海.风景名胜区认识及开发误区辩析[J].中国园林,2003,(2)
[3]赵京生.中国国家风景名胜区管理的性质[J].中国园林,2002,(2)
[4]仇保兴.风景名胜资源保护和利用的若干问题[J].中国园林,2002(6):4-11
[5]蔡立力.我国风景名胜区规划和管理的问题与对策[J].城市规划,2004(10):74-80
[6]赵燕菁.市场经济条件下风景名胜区的保护与开发[J].城市规划,2001(11):11-18