上海市不动产登记事务中心（上海市地籍事务中心）上海市200003
党的十九大报告提出“坚持人与自然和谐共生。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策。”
一、全天候遥感监测工作背景
2015年《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》中明确，“利用卫星遥感等技术手段，对自然资源和生态环境保护状况开展全天候监测，健全覆盖所有资源环境要素的监测网络体系”。
为了进一步贯彻中央精神，做好耕地保护工作，提高建设用地集约节约程度，防止城市粗放式扩张，进一步提高永久基本农田和城市开发边界红线的监测监管力度，科学控制城镇规模，国土资源部（以下简称国土部）从2015年起开展了土地资源全天候遥感监测技术路线和方法试验研究，通过在已有一年一次的年度变更调查与遥感监测工作基础上进一步构建“天、空、地”一体化土地资源全天候遥感监测监管体系，进一步提升监测频度、监测强度，以实现对基本农田、城市开发边界和生态保护红线等土地资源全方位、多层次、近实时监测监管，旨在将违法行为发现和解决在萌芽状态。
在近两年的不断探索中，国家层面土地资源全天候遥感监测也在不断优化，从原先对全国进行10-16米中分辨率全覆盖影像扫描，辅以对重点城市和经济区采用2-5米高分辨率扫描的方式，逐渐过渡到针对重点城市和长江经济带、长三角经济区、大湾区等重点区域，以基于2米或5米分辨率遥感影像进行监测为主，全天候遥感监测工作不断向精细化和精确化方向发展。
全天候遥感监测图斑共分为3大类5小类，包括新增线状地物、新增建（构）筑物、新增推填土、疑似新增变化用地以及新增光伏用地，如下表所示。
二、上海工作开展情况
按照国土资源部的统一部署，2017年上海市基于部下发的两批次全天候遥感监测成果逐图斑展开了现状调查，并积极探索全天候遥感监测成果数据后续利用方向，为全市开展规划、耕保、执法、利用等各项国土资源日常管理工作提供了有力线索。
1、市局统一部署，制定工作方案
以2017年度第一期全天候遥感监测工作为例，国土部下发的数据成果包含遥感影像和313个监测图斑，除发现2017年上半年新增建设情况外，增加了疑似违法占用、突破城市边界、占用基本农田、占用保护区情况等监测内容。市规土局召集了各相关业务部门研究制定了全天候遥感监测图斑的调查工作方案，重点以地籍调查和耕地保护为两条主线布置任务，指导和推进下一步调查工作，统一制作调查底图。
2、召开全市会议，动员推进工作
全市层面准备工作落实后，市规土局召集各区规土局及时召开全市土地资源全天候遥感监测工作布置会，要求各区规土局按照国土部下发的遥感监测图斑和各业务部门的具体要求开展相关核查工作，并及时将核查结果确认后，汇交市规土局。
3、工作方法和要求
参照年度变更调查的方法，市规土局分图斑完成监测图斑的影像图制作和坐标转换，启动全市土地利用现状变更调查及数据更新维护。区规土局签订保密协议后，及时领取各区的监测图斑，按照各业务条线的具体要求做好后续工作。地籍部门需会同相关部门根据下发图斑清单开展调查核实，重点核查实地是否为建设用地、是否有处置措施、具体处置方式等情况，并填写全天候遥感监测图斑核查表，耕保部门重点核查占用耕地和基本农田情况。
按照工作方案要求，各区局在完成调查及变更后，继续将图斑纳入重点巡查范围，对于已完成整改消除的图斑，及时通过土地巡查渠道报送，保持土地利用现状数据的准确和现势，并做好与年度土地变更调查工作的衔接。
三、全天候遥感监测成果应用
2017年第一期全天候遥感监测共下发图斑313个（含16米中分辨率影像），涉及地块面积约1.8万亩。通过市区调查核实，按照建设用地变更图斑153块，占48.9%；按非建设用地变更（农用地、河流水面等）图斑14块，占4.5%；不变更图斑146块，占46.6%，主要是由于地块未实质变化或仍处于推填土等过度阶段。从发现到变更，有效发现率超过50%。出于数据保密性的角度考量，按照监测图斑的地域分布来看，大致呈现出北少南多的态势，主要与各区行政区划面积差异和城市化建设时序不一存在紧密联系。
全天候遥感监测工作开展以来，对全市土地的“批、供、用、补、查”，尤其是为“查”提供了有力的支撑，不仅在地籍调查、保持土地利用现势性方面极大扩充了技术力量，更有效发挥了在划定永久性基本农田和生态保护红线中的作用。
1、应用于年度土地变更调查工作
开展全天候遥感监测工作，时间节点上较每年开展的年度土地变更调查提前了近半年左右，弥补了年度变更调查时间间隔跨度较大的问题，更体现遥感监测工作的持续性的特点。调查成果经市区确认后即纳入持续监测，对于年度变更调查中再次被发现的土地利用变化，可以简化调查流程，无新变化可直接引用原调查结论，起到了错峰开展调查的目的，有效缓解年底变更调查压力。全天候遥感监测与年度土地变更调查是相辅相成的。
2、应用于耕地和基本农田保护
运用全天候遥感监测成果，将监测范围与土地调查数据库进行比对，初步筛查新增建设占用耕地的情况，并将监测图斑落实到基本农田保护区块上，实现了基本农田保护责任面积“图上可量、地上可查”，切实落实了基本农田保护责任。
3、应用于违法用地整治
上海目前以“五违”整治为契机，着力改善城市生态环境，通过开展全天候遥感监测工作，实现土地出让等合法用地变化的核实及违法用地/违法建筑发现、整治工作的监控，并针对道路、桥梁等具有公共性质的市政工程项目，在持续监测的基础上，根据此类项目建设体量大，建设进度紧张的特点，建立建设项目土地规划和供应的提前介入机制，确保此类建设项目在开工建设前能取得供地手续，切实杜绝“边报边用”，真正做到防患于未然。