论文摘要
中国疆域辽阔,省县远隔,如何突破省县之间的空间界限、实现中央对地方的有效管理,是历代统治阶级进行行政区划探索的关键问题之一。新中国成立后,中国共产党在吸取已有行政区划经验的基础上,创立了适合中国国情的专区制度,并在全国范围内广泛实行。在全国建立的众多专区中,许昌专区是其中之一。许昌专区在建立和发展演变的过程中,形成了较为齐全的政治组织系统和较为稳定的运行方式。文章以史为线,运用历史学、政治学、行政管理学等学科相结合的方法,对之进行了梳理和分析,并对其地位、作用和局限性作出评价和总结,以达到了解专区发展历程,从而为分析和设置地方层级建制架构服务的目的。在中国古代史上,治所位于许昌的省县之间层级设置历时长久,因此,在当地已经形成了较为稳固的,并且在人们心中打下了深深历史印记的区域归属感、层级认同感和心理满足感,这为许昌专区的设立奠定了深厚的历史渊源和历史依据。在历史上,河南省就是全国地域面积广大的省区之一,为克服省辖县的管理困难、加强省县之间的联系,国民政府时期,统治阶级就在河南许昌实行了行政督察专员制度;到了建国前夕,中国共产党根据战时管理的需要,也在此设置了行政督察区;建国后,许昌专区作为省县之间的一个层级被保留下来,并一直延续到20世纪80年代中期。建国后,随着政治经济建设的发展,许昌专区的地位经历了虚实之间的曲折转换。“文化大革命”之前,许昌专区一直作为虚设层级存在;1975年宪法颁布后,地区(此时专区已改称地区)在法律上拥有了正式地方层级建制的地位,实现了由虚级向实级的转变;“文化大革命”结束后,按照1978年宪法的规定,专区仍称为地区,而且其地位又由一级地方政府转变为省级政府的派出机构,由实级变回到虚级。直到20世纪80年代,许昌地区撤销,许昌地区辖区许昌市升格为省县间的实设层级——地级市,许昌省县间行政层级才实现了由虚级向实级的彻底转变。在许昌专区的发展过程中,其政治组织系统随着经济社会的发展需要,适时调整,并变得日益庞大。许昌专区设置了几乎上下对口、门类组织齐全、各项功能完备的职能部门,其职权范围也随着职能部门的扩展而不断扩大。在长期的运行过程中,许昌专区形成了一整套行之有序的运行程序和运行制度。许昌专区工作的开展离不开决策、执行、监督、信息反馈等各个重要环节和干部人事制度、财政制度等各项制度,这些运行环节和运行制度相辅相成、互为共生,共同构筑了专区的运行。从经济地位、辖区范围、人口数量、地理位置、等级归类等方面来衡量,许昌专区在河南省的专区中处于较为突出的地位。许昌专区虽名义上为“虚”设层级,但它曾作为对县级行政建制进行管理的主要方式,在维护地方稳定、促进经济发展、协调省县关系、加强中央领导和管理等方面都做出了不亚于正式层级的贡献。因此,许昌专区的地位可以用名“虚”质“实”来概括。许昌专区在发挥作用的同时,也出现了机构设置逐渐膨胀、政治文明程度相对较低、客观上增加了行政层级等弊端。从客观上来讲,在整个行政区划的发展过程中,专区出现一定的行政缺陷是不可避免的,但我们不能因此而抹杀它的地位和作用,更不能使之成为在短期内强行撤销目前尚存少数专区及其“发展成果”——地级市的理由。总之,行政区划的设置和改革,应从实际出发,适时进行。
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