胡斌1李云楼2（1.中国政法大学法学院，北京海淀100088；2.安徽省来安县人民法院，安徽来安239200）
中图分类号：D925.3文献标识码：A文章编号：1003-2738（2012）01-0188-01
摘要：行政公益诉讼制度的难点和重点都在于公益的界定。从对“公益”本身的界定出发，确定我国行政公益诉讼的原告资格，然后具体分析各种主体成为原告的利弊，提出我国行政公益诉讼中的原告宜采以检察院为主导，社会团体和公民个人为补充的原告模式，并对这一模式的运行机制进行建构。
关键词：行政公益诉讼；原告资格；原告模式
近年来，学界对于建立行政公益诉讼的必要性和可行性已经达成共识，但在具体的制度设计上还存在一定的分歧，原告的资格和范围问题就是其中之一。“无原告、无诉讼”的常理告诉我们，原告资格和范围是行政公益诉讼制度的重要内容。原告资格和范围决定着什么人能够起诉，直接决定诉讼程序的启动，因而有必要建构起符合我国国情的行政公益诉讼原告模式。
一、行政公益诉讼中“公益”的界定
公共利益就如普罗透斯的脸，变幻无常，难以琢磨。自由主义思想家哈耶克认为公共利益“决不可定义为所要达到的已知的特定结果的总和，而只能定义为一种抽象的秩序。作为一个整体，它不指向任何特定的具体目标，而是仅仅提供最佳渠道，使无论哪个成员都可以将自己的知识用于自己的目的。”[1]公共利益难以定义，但是可以描述：1．公共利益是归属于人的利益。即利益最终指向为人，归属于人；2．公共利益是不特定人共享的利益。公共利益的公共性决定了利益主体的不确定性，利益主体的不确定性又决定了利益内容的不确定性；3.公共利益都能通过个案来确定。公共利益不是简单的个人利益的总和，但是公共利益在每一个人那里都能得到体现。
二、原告资格的确定标准
我国行政诉讼的原告资格应当以利害关系标准为原则，以法律的规定为例外。
（一）现行行政诉讼法关于原告资格的认定标准。
最高院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上有利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。从上述规定可知，我国行政诉讼原告资格为利害关系标准，即只有对于违法的行政行为具有法律上的利害关系的主体才能作为原告。如果按照“利害关系”标准，公益诉讼将无法启动，因为起诉者一般都没有利害关系，故而行政公益诉讼的原告资格应当适用其他标准。
（二）行政公益诉讼所应适用的原告资格标准。
行政公益诉讼是为了保护公共利益和国家利益而进行的诉讼。尽管公共利益的损害不能直接转化为个人权利或利益的直接损害，但是由于这种利益为不特定的人所共享，只要能够通过个案的方式确定个人会因为公共利益的损害而受到影响就应当具有原告的资格。美国最高法院首席法官伯格指出，美国行政法的历史表明，司法审查诉讼中的原告资格标准实际上经历了一个从“法定损害标准”到“双重损害标准”最后到“事实不利影响标准”的演变。事实不利影响标准是指相对人只要其权益受到了所指控的行政行为的不利影响，他就具有了原告资格,而不管这种权益是否有特定法律的直接规定,也不管这种权益是人身权益、经济权益还是其他权益。[2]因此，行政公益诉讼应当以因公共利益受损，对其产生事实不利影响为标准。
（三）公益诉讼原告资格确定的理论基础
公共利益对于社会成员而言就是一种共同共有的状态，尽管不能够明确份额、先后，但是任何人都可以在公共利益受到侵害时请求法院给予救济。公共利益的共享者是不确定的，但是，可以通过个案来证明某人是公共利益的实际受影响者。基于共有理论，可以得出社会成员的原告资格。笔者认为，行政公益诉讼的原告资格应当是公共利益的分享者。只要能确定公共利益的损害会对其产生不利影响，其便可以提起诉讼。当然这一点只适用于公益诉讼，因而可以作为一个例外由法律明确规定。
三、我国行政公益诉讼原告范围的确定
（一）选择公民。
公民可以成为行政公益诉讼的原告，理由如下：（1）公民作为原告具有宪法依据。（2）公民具有进行行政诉讼的积极性。司法实践中已经出现了大量的公民提起行政公益诉讼的案例。这些案件体现了公民参加行政公益诉讼的积极性。（3）公民作为原告具有很大的优势。行政权的特点就在于更普遍，更直接的与行政相对人接触，因而其违法也更容易为普通公民所了解。
（二）选择社会团体。
社会团体也可以作为行政公益诉讼的原告，理由如下：（1）社会团体代表着自己的成员的利益，因而他们的诉讼资格可以被视因代表而取得。（2）社会团体往往是基于公共利益或某一宗旨而建立，因而他们具有天然的维护社会公共利益或成员利益的积极性。（3）社会团体一般具有比较丰富的经验和专业知识。(4)社会团体具有人力和物力保障。因此，社会团体可以成为公益诉讼的原告。
（三）选择检察院。
检察院应当成为行政公益诉讼的原告，理由如下:（1）宪法和法律赋予其法律监督权，同时也为其设定了监督责任。（2）检察院作为国家利益的代表，理应对行政机关的行政行为侵害国家利益的行为进行起诉。（3）检察院行使行政公益诉讼具有实践经验，且收到了良好的效果。（4）检察院具有较为雄厚的人力、物力基础，且具有法律专业知识。因此，在我国，公民、社会团体和检察机关都可以成为行政公益诉讼的原告。
四、行政公益诉讼原告模式的构建
（一）三元并立模式的隐忧。
承认三主体均可以起诉，实际上是建构起了三元并立的原告诉讼模式。但三元并立的模式存在缺陷。三元并立模式，就是公民、社会团体和检察机关三者都可以成为行政诉讼的原告，没有先后顺序，起诉的效力相同。但是，三元并立的模式还是存在一些隐忧：1．原告资格过宽会存在滥诉的危险。2．公民作为原告的能力和实力有欠缺。3.检察机关的职责可能被架空。
（二）原告模式的建构——三元但不并列的模式。
法律可以赋予三个主体原告资格，但是应建立以检察院为主导，公民和社会团体为补充的原告模式。基本的思路如下：一是公民法人或社会团体发现行政违法行为会侵害公共利益或国家利益时，可以直接向检察院提出起诉的要求。检察院应当在7个工作日内作出是否起诉的决定，决定起诉的通知请求人，决定不起诉的告知请求人并说明理由。公民法人对于不起诉不服的可以持不起诉决定书，向法院直接提起诉讼；二是检察院可以在法律监督工作中主动发现违法行为，从而主动向法院提起诉讼；三是对于专业性很强的行政公益诉讼，如环保、医疗、食品领域的行政诉讼，检察院可以直接委托社会团体进行诉讼；四是紧急情况下，如果来不及请求检察院提起诉讼，公民或社会团体也可以自行起诉。但应当符合相关的条件。我们建立以检察院为主导，以公民和社会团体为补充的原告模式，有利于发挥检察院的优势，并能够防止检察院怠于履行职责造成公共利益无法保护的情况，并且能够有效地避免前文中提到的三元并列模式下的弊端。
五、结语
行政公益诉讼的特点和难点都在于其公益性。本文探讨了公共利益界定的问题，为行政公益诉讼原告资格的确定提供了理论支撑。在我国，行政公益诉讼的原告范围应包括：检察院、社会团体和公民。但是，考虑到三者的优缺点，我国行政公益诉讼的原告模式宜为检察院为主导，公民和社会团体为补充的原告模式。
参考文献：
[1][英]弗里德里希?冯?哈耶克：《经济、科学与政治——哈耶克思想精粹》，冯克利译，江苏人民出版社2000年版，第393页。
[2]参见[美]伯纳德施瓦茨著《行政法》,徐炳译,群众出版社1986年版,第430页。