（西南大学重庆北碚400715）
摘要：特困人员救助供养政策的制定和出台，是为解决当前社会环境和发展中存在的问题，实现政策与环境之间的良性循环过程。本文基于城乡统筹的背景下，重点阐述了特困人员救助供养政策不同阶段的政策演进过程。
关键字：特困人员救助供养政策演进
1相关概念界定
1.1特困人员
最初，特困人员一词在20世纪50年代指的是农村五保人员，在20世纪90年代末同时指城市的三无人员。而特困人员现在意义的解释是在2014年《社会救助暂行办法》出台后，将农村五保人员和城市三无人员统称为特困人员。具体是指无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的城乡老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人。
1.2救助供养
救助供养是指依托国家财政，对特困人群提供救助和供养服务，保障好他们的基本生活。主要包括提供基本生活条件；对生活不能自理的给予照料；提供疾病治疗；办理丧葬事宜四个主要方面的内容。
2特困人员救助供养政策的演进
2.1政策的形成阶段（1956—1979）：特困人员救助供养政策实现了从无到有
2.1.1政策过程
1956至1979年为农村合作社时期的五保救助供养，救助供养政策经历了从无到有的过程。以1956年1月国务院以草案形式发表的《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要》为标志，首次提出了五保概念。同年6月，又颁布了《高级农业生产合作社示范章程》，进一步规定了五保供养资金保障内容。1958年12月的《关于人民公社若干问题的决议》标志以敬老院为载体的特困救助供养制度初步形成。
2.1.2政策特征
这期间特困人员救助供养政策的总体特征主要表现政策初创和政策修补。政策供养主体，主要为农村合作社的生产队；政策供养对象，主要是无劳动力、无生活来源的农户和残疾军人；供养内容，主要是保吃、保穿、保烧、保教、保葬；供养机构，主要是以敬老院为主；供养资金形式，主要是集体公益金。
2.1.3政策成效
农村合作社时期的五保供养政策，是一项具有过渡性色彩的政策，由于受到集体经济水平和政治路线的影响，供养资金短缺，供养保障效果不容乐观，甚至在文革时期我国部分地区出现过五保工作无人问津的情况，五保政策名存实亡，政策执行效果差。
2.2政策的发展阶段（1979—2006年）：实现了乡镇统筹集体到财政供养的转变
2.2.1政策过程
在1979年至2002年期间，特困人员救助供养政策的发展经历了不断调整的三个阶段。
阶段一：
20世纪80年代，救助供养政策原则上的乡镇统筹税收供养模式。国家为了保证救助供养政策的连续性，在1979年9月十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展的若干问题的决定》和1980年9月的《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》中多次强调对老弱病残、军烈属和其他困难户要有妥善的照顾办法。1985年10月发布的《中共中央国务院关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》标志救助供养政策原则上以乡镇统筹税收供养。
阶段二：
20世纪90年代，救助供养政策城乡分离的税收供养模式。1994年1月，国务院颁布《农村五保供养工作条例》才以法规的形式明确五保供养是农村的集体福利事业，所需经费和实物应当从村提留或者乡统筹费中列支。但1997年我国建立城市居民最低生活保障制度，将城市三无人员纳入城市低保范围。在1999年，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，规定城市三无人员按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受最低生活保障待遇。特困人员救助供养政策分为农村五保供养和城市三无供养。
阶段三：
该阶段主要在2003—2006年期间，救助供养政策城乡统筹的税收供养模式。2002年是我国农村税费改革的试点之年，2003年农村税费改革在全国推行。改革内容是五保供养资金由原来的乡镇统筹、各种专门面向农民的集资摊派、行政事业性收费，改为由农业税附加、农业特产税附加予以保障。表面上，供养资金得到了保障，但实际却是各级政府责任缺乏明确的界定，出现各级政府间互相推诿的现象。于是，在2006年，国家全面免除了农业税。同年1月，国务院修订并公布了《农村五保供养条例》，规定农村五保供养政策的资金保障，农村五保供养资金应当专门用于农村五保供养对象的供养，任何组织或者个人不得贪污、挪用、截留或私分。实现了五保供养从农村集体经济供养向财政供养的重大转变。
2.2.2政策特征
政策调整、政策修正是特困人员救助供养政策在这期间的主要特征。政策供养责任主体，主要是各级政府；政策供养对象，老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的群体；供养内容，主要是保吃、保穿、保住、保医、保葬；供养机构，主要是敬老院等福利机构；供养资金形式，主要是国家财政供养。
2.2.3政策成效
通过政策的不断调整、修正，以2006年修订的《农村五保供养条例》为标志，这一时期的政策覆盖范围有所扩大，保障对象有所增多，有效解决了农业税时期各级政府责任界定模糊，互相推诿的现象，救助供养资金有了保障，成效相对明显。
2.3政策的完善阶段（2014—2016年）：实现了供养对象从城乡分离到统一供养
2.3.1政策过程
特困人员救助供养政策的完善阶段主要是以2014年国务院颁布施行的《社会救助暂行办法》和2016年的《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》为标志。在2014年国务院颁布的《暂行办法》中，国家第一次将农村五保人员供养和城市三无人员救助供养统一称为特困人员救助供养，结束了救助对象的城乡分离，实现了现代意义上的特困人员救助供养政策。为了进一步完善特困人员救助供养政策的相关内容，2016年，国务院颁布的《意见》，健全和完善了热困人员救助供养政策的相关内容，为特困人员救助供养服务的建设提供了新的理论指导。
2.3.2政策特征
政策创新和政策详备是特困人员救助供养政策在这期间的主要特征。在这一阶段，供养对象更加的完备、精准、细化；供养内容覆盖面较广；救助供养程序更加严谨和规范化；资金方面，以县级以上政府财政资金供养为主，中央财政补贴为辅。
2.3.3政策成效
由于现代意义上的城乡一体的特困人员救助供养政策自颁布以来仅有两年多，时间较短，全国性的政策实施整体效果还未显著体现。但地方性、地区性的救助供养实施取得良好的成效。如黑龙江省在探索“农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接机制”方面，以及其他省市在救助供养的不同领域取得了很好的成效和积累了宝贵经验。
参考文献：
[1]李立国.健全特困人员救助供养制度加强特困人员供养服务工作[J].中国民政,2016(8).
[2]韩鹏云.改革开放以来农村五保供养政策变迁的公共政策分析[J].社会保障研究,2015(4).
作者简介：
杨柳琴（1991.09-），女，苗族，贵州凯里，在读研究生，研究方向：公共文化