行政组织法立法的缺失与完善措施研究

论文摘要

现代法律中,组织法属于国家基本法律,在各国法律体系中都居于重要的地位。随着新公共管理理论的兴起,各国对行政组织法理论越发重视,行政主体多元化、行政管理的法治化、行政法治的程序化正成为行政组织法变革的基本方向。在我国的行政体制改革进程中,完善的行政组织法也是指引改革前进的重要法治保障之一。然而,由于传统行政管理理念及模式的禁锢,长期以来,行政组织法在我国法学研究领域并没有形成一个独立的学科;在行政组织法立法实践中,对行政组织法体系的构建也一直被忽略,从而严重影响到我国的行政法治和民主化进程。有关我国行政组织法的缺失问题近年来一直是学界关注的问题之一。学界普遍认为,我国目前的行政组织法有关法律、法规、制度很不健全,离建立健全的行政组织法体系的要求有很大距离。突出体现在立法奇缺、法律规定粗糙、缺乏法治和理性的精神、条款缺失、立法主体不确立,等等。比如,《国务院组织法》于1982年经五届全国人大5次会议通过,实行已经近30年从未修改过;长期存在的十多个国务院直属事业单位在《国务院组织法》中居然没有一点反映,长期法律地位不明确。以上这些都在很大程度上影响了行政组织法的权威和效力。建立健全行政组织法,最为重要的是需要学界和立法主体加强对行政组织法立法的理论和实践研究。在这方面,西方发达国家在研究制定行政组织法的过程中,在理念上早已摆脱了传统行政管理的思维模式,完成了向新公共管理理念的过渡。本文借鉴新公共管理理论,突破传统行政组织法研究的局限,将社会公共管理部门纳入到研究的范围之中;借鉴西方发达国家行政组织法吸收新公共管理理论中的行政理念服务化、行政主体多元化、行政程序公开化的思想,使行政组织法与公共行政管理合理对接,完成从管理型政府向法治型政府的转型。本文认为,当前对行政组织法的认识上,许多研究成果还停留在传统行政管理的理念下,还是以控权为其核心指导思想,行政组织法仅指行政机关组织法,即仅从狭义的角度认识行政组织法,这就无法在给予建设法治国家和依法行政以有力的支持。从发展社会主义民主法制、建立健全依法行政法制保障体系、进一步深化行政体制改革的角度出发,包括行政编制立法、行政程序立法、行政组织立法主体的确定等许多行政组织法的重要内容都是建立在广义的行政组织法的基础上的。因此,本文拟以广义的行政组织法为基础,论证行政组织立法实践的得与失,发现问题,分析问题,解决问题,从而为行政组织法立法研究、行政组织法的完善与改革打下一个坚实的基础。本文系统回顾建国以来行政组织法立法的实践过程,在充分肯定立法成绩的同时,系统归纳行政组织法立法实践中面临的突出问题,使行政组织法立法摆脱仅作为“行政机关法”在较低层次发挥作用的现状,分析其被长期忽视的深层次原因,并借鉴国外发达国家行政组织法立法成果,提出有针对性的建议,如提出制定《行政组织基本法》、《行政编制法》、《社会公共行政组织法》等,为建立行政组织法的立法模式与立法体系、行政组织法体系的基本框架和层次等提出有建设性的建议。

论文目录

• 摘要
• Abstract
• 绪论：我国行政组织法立法的基本情况分析
• 一、行政组织法立法选题背景分析
• （一） 当前学界研究中面临的困境
• （二） 对比西方国家看我国行政组织法立法的差距
• （三） 加强行政组织法立法研究的可行性分析
• 二、行政组织法的概念是整个研究的基础
• （一） 应该从动态的角度认识行政组织
• （二） 应该确立广义行政组织法的研究视角
• 三、我国现行行政组织法立法层次
• 第一章 行政组织法立法实践在我国的发展历程
• 一、建国初期的行政组织法立法实践
• 二、1954 年至1979 年间的行政组织法立法实践
• 三、改革开放以来行政组织法立法的发展
• 第二章 当前行政组织法立法实践中面临的突出问题
• 一、外在表现：从立法数量及条文看行政组织法立法缺失
• （一） 行政组织法立法文件条文粗疏，操作性不强
• （二） 某些规范性文件的法律效力存在争议
• （三） 缺少与行政组织法相配套的法律、法规和其他规范文件
• （四） 追责条款的缺失
• （五） 存在政策与法律不分的现象
• 二、立法主体不明，行政组织立法主体范围缺失
• 三、实践中面临的问题：行政组织法立法内容的缺失
• （一） 行政机构设置方面存在的问题
• （二） 行政编制设置方面存在的问题
• （三） 行政组织监督方面存在的问题
• 第三章 行政组织法立法缺失的原因分析
• 一、“行政至上”导致行政组织法立法被忽视
• （一） 行政独大的官僚主义使行政组织法成为“摆设”
• （二） 集权意识导致行政组织法不被重视
• （三） 党政不分制约行政组织法发挥应有的作用
• 二、理论界缺乏对行政组织法的重视
• 三、行政组织立法主体不够明确
• 四、新公共管理理念在行政组织法领域尚未发挥作用
• 第四章 健全行政组织法立法的完善措施
• 一、必须明确行政组织法的立法体系
• （一） 制定《行政组织基本法》
• （二） 修订《国务院组织法》
• （三） 制定单行的《地方各级人民政府组织法》
• （四） 制定《行政编制法》（下文详细论述）
• （五） 制定《社会公共行政组织法》（下文详细论述）
• 二、制定《行政组织基本法》及其基本内容
• （一） 明确行政组织立法层级
• （二） 确立行政组织法的基本原则
• （三） 明确规定中央与地方的行政法律关系
• 三、行政编制立法
• （一） 制定《行政编制法》的必要性
• （二） 行政编制立法的形式问题
• （三） 行政编制立法的立法层级
• （四） 我国《行政编制法》的主要内容
• 四、针对社会公共行政组织的组织立法
• （一） 界定社会公共行政组织的范围
• （二） 《社会公共行政组织法》的法律渊源
• （三） 社会公共行政组织立法存在的问题
• （四） 针对社会公共行政组织领域的立法建议
• 结语
• 参考文献
• 后记