整体性治理视角下土地执法监管问题与对策研究 ——以南京市为例

论文摘要

土地资源的利用具有巨大的外部性,尤其是在土地公有制条件下,土地的公共资源特征明显,存在过度进入与使用等“公地悲剧”情形。对于这些外部不经济现象一般而言须通过严格管理等方式加以消除。土地违法现象就是“公地悲剧”的典型表现,而目前土地违法案件的数量始终居高不下,违法用地涉及的规模越来越大,形式也不断增加。土地执法监管是通过严格管理消除外部不经济的一种方式,但是土地执法监管工作频繁遭遇到种种阻力,难以发挥预期的工作效果,无法对用地秩序起到合理的监督规范作用。究其原因,不是土地管理部门自身不作为,而是由于“大家用,一家管”的不合理工作机制导致的土地执法监管困难。因此,有必要从公共管理视角对现行的土地执法工作进行制度改进。在本文的研究中,选取了整体性治理为出发点,选取南京市为研究地区,以案例分析为主要研究方法,对现行的土地执法监管工作存在的困难以困难形成的原因进行了分析与解释,并给出了相应的政策建议。本研究发现,在我国目前的土地执法监管工作中,存在着严重的整体性治理结构缺陷。土地执法监管的治理结构出现了明显的“碎片化”,涉及的土地利用各部门之间缺乏合作沟通,甚至存在摩擦,从而导致土地执法部门在工作中往往处于单打独斗的困境,执法效果事倍而功半。因此,要解决目前土地执法监管工作的困境,核心在于构建共同责任机制,主要抓手是网格化执法的工作模式。通过从整体性治理宏观角度出发的共同责任机制构建与协作性治理微观工作出发,完善责任机制设置并构建网格化执法的部门间协作机制,将“大家用,一家管”的不合理工作格局转变为“大家用,大家管”的合理工作格局。本文给出的政策建议有四点：第一,解决土地执法监管的问题需要转变地方政府用地的片面性。就是转变地方政府在用地中的片面倾向于“GDP”,将土地利用也列入政绩考核中。第二,土地执法监管的完善应该继续深化整体性治理结构,强化国土部门的独立性与主导性。即应强化土地部门的独立性,使其不再受到其他部门掣肘,从而使其成为土地执法监管的主导力量。第三,从协作性治理的角度出发,土地执法监管的完善应制定多部门的协作详细制度。通过立法的方式解决部门协作中的责任义务关系与工作机制,强化各部门间信息公开与通报制度。重点探索构建土地执法监管的网格化工作机制。第四,土地执法监管的共同责任机制构建,应重视“动态性”。就是根据经济社会的发展趋势,坚持与时俱进,不断改进和创新土地执法监管工作的方法和思路,完善土地执法监管的制度建设,使其始终保持旺盛的生命力。

论文目录

• 摘要
• Abstract
• 第一章 引言
• 1.1 研究背景
• 1.2 研究目的与内容
• 1.3 技术路线
• 第二章 文献综述与理论基础
• 2.1 土地执法监管困境与成因
• 2.2 公共管理理论：整体性治理理论与协作性治理理论
• 2.3 现行的土地执法监管治理结构的缺陷与改进
• 2.4 理论基础
• 2.4.1 公共物品
• 2.4.2 公地悲剧
• 2.4.3 公共管理理论
• 2.4.4 整体性治理理论
• 2.4.5 协作性治理理论
• 第三章 南京市土地执法监管现状、困境及其原因
• 3.1 南京市土地执法监管组织与工作流程介绍
• 3.2 南京市土地执法监管机制中“共同责任机制”建设现状
• 3.2.1 南京市土地执法监管共同责任机制建立
• 3.2.2 共同责任机制的进一步完善：以南京市转变土地利用方式创新试点为契
• 3.2.3 网格化执法模式：南京市土地执法监管的有力平台
• 3.3 南京市土地执法监查治理结构中的不足之处
• 3.3.1 联合执法工作机制需要进一步的细化
• 3.3.2 土地政绩考核体制有待完善
• 3.3.3 土地管理中地方政府主导作用仍然过大
• 第四章 案例分析与机制设计
• 4.1 案例一：南京XX科技创新园违法用地问题
• 4.2 案例二：XX街道XX村村委会违法用地行为
• 4.3 土地执法监管困境原因总结
• 4.3.1 基于整体性治理的视角的总结分析
• 4.3.2 基于协作性治理的视角的进一步分析
• 4.4 土地执法监管治理结构：今后改革的方向前瞻
• 4.4.1 坚持从国土部门一家负责到“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的整体性治理结构改进
• 4.4.2 继续强化多部门协作机制与完善网格化执法模式
• 第五章 研究总结
• 5.1 解决土地执法监管的问题需要转变地方政府用地的片面性
• 5.2 土地执法监管的完善应该继续深化整体性治理结构,强化国土部门的独立性与主导性
• 5.3 土地执法监管的完善应制定多部门的协作详细制度
• 5.4 以网格化执法为土地执法监管的共同责任与部门间协作的载体
• 5.5 土地执法监管的共同责任机制构建,应重视“动态性”
• 参考文献
• 致谢