论文摘要
社区居民委员(以下简称居委会)会作为连接政府与社会的桥梁,在社区发展中扮演着重要的角色。宪法将居委会定性为基层群众性自治组织,然而现实中表现出与其法律规定不同的性质和职能。性质的模糊导致了居委会在行政法学定位中的飘移,与其他参与社区治理主体的法律关系也极其混乱。为此,明确居委会的行政法定位是它全面发挥协助政府工作与组织居民开展自治活动功能的前提基础,对于理清它与其他参与社区治理主体的法律关系具有重要意义。文章共分为四个部分:第一部分是对本文所研究的居委会行政法地位的现实及理论意义的阐述。文章首先运用政治学中的治理理论分析居委会对于社区建设的作用。居委会作为群众性自治组织,是参与社区治理的一个重要主体,它在其中居于联结政府与公民的中介地位。传统行政法认为,居委会被法律、法规授予行政权力而成为行政主体,它被定位为法律、法规授权的组织;又因为接受行政机关的管理而成为行政管理法律关系的相对人。这种传统定位使居委会的发展陷入了困境。实例显示出居委会在发展中遇到的困难——即它与参与社区治理的其他主体法律关系复杂、混乱的现状。经过反思,笔者认为,居委会的现状之所以会呈现以上局面,是因为它目前的行政法定位存在以下缺陷:法律、法规授权组织的行政主体地位忽视了居委会承担多重法律职能的事实,从而隐藏了它除授权外的其它权力来源——即来自行政机关委托和居民权利让渡;行政管理相对人的法律定位是站在行政机关的角度,直接将居委会作为行政管理的对象,忽略了居委会的自治性质和自治职能,这样不利于居委会自治组织发挥参与政府行为的主观能动性。为了尝试对居委会的行政法地位进行重新诠释,文章在第二部分运用历史研究方法、法律规范分析及理论联系实际的方法论述了确定居委会行政法地位的历史、法律及职能依据。从居委会法律规范的直接表达,虽可得出居委会的法律性质是基层群众性自治组织、主要职能是自治职能的结论,然而,经过对整个居委会法律制度的系统分析和实地研究便可发现:与其直观的单一性质不同的是:除自治职能外,从居委会产生的社会历史背景、立法现状、与政府的关系来看,它都表现出强烈的行政职能特征。居委会的这两种职能对社区发展都具有重要意义,不容忽视任何一面。但居委会的传统行政法定位无法同时体现这双重职能,这是在对居委会重新定位时需要着重解决的。鉴于此,在第三部分论述了居委会的行政主体地位。文章首先对我国行政主体重构的不同理论进行评析,认为行政主体理论与行政民主化、行政分权的理念紧密联系。它是扩大公民民主政治参与、确定自治范围的依据和基础;行政主体理论的最终目的即是规范和控制行政权,将行政权置于公民的合法监督之下。基于这样的目的,文章用比较研究的方法,尝试将以公共行政职能为核心涵义的大陆法系公法人理论运用于对居委会行政主体的确定,合理地解释了居委会权力的多元来源,将居委会定位为公法人的一种,从而扩大了我国行政主体的范围。最后,文章简要分析了居委会与其它参与社区治理主体的法律关系。第四部分主要介绍居委会的行政相对人地位。文章运用法律规范分析的方法说明了居委会作为被管理对象的相对人地位,继而重点论述居委会若想落实自治职能,就应由法律赋予其相应权利,以保障它对行政主体活动发挥积极的反作用。本文的创新之处也正在于用大陆法系中公法人理论来分析居委会的行政主体地位,从而将履行公共行政职能的居民自治组织也纳入行政法研究的范围。
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