绩效管理在中国地方政府治理中应用的制度环境分析

论文摘要

绩效管理一直是行政体制改革较为关注的问题,中国地方政府的绩效水平比较多地受到指责。对比发达国家地方政府的绩效水平,中国地方政府确有不足之处。发达国家的政府绩效改革开始于上世纪80年代,其时,中国正在进行改革开放,发达国家的行政改革也对中国的政府行政产生了冲击,发达国家的管理手段也被中国各级地方政府广泛采用,比如“全面质量管理”、“平衡计分卡”、“360考评”等等,这些绩效考评的方法比较快的为中国地方政府所知悉。但是绩效管理背后所蕴含的管理理念的创新却很少为人所触及。导致了绩效管理在中国地方政府管理中应用时产生了诸多问题。发达国家的绩效管理革命与中国地方政府的背景是显著不同的,中国正处于现代化的转型之中,而发达国家早已经完成了现代化革命,正处于由现代化向后现代的转型之中,这与中国这样的发展国家的经济、政治情况是完全不同的。对于发展中的中国地方政府来说,如何设计采用管理手段来杜绝机关的低效率不仅是地方政府自身的问题,还涉及到一系列的政治行政制度的安排。根据里格斯的行政生态学理论一种行政制度或者管理手段能否发挥作用很大程度上取决于这种制度或者工具能否适应其所处的行政生态环境。所以,本文系统研究了地方政府绩效管理的制度环境包括中央与地方的关系,党政关系,政府与公民的关系,地方政府人员构成,地方政府官僚化程度等等问题,希望找到制约中国地方政府绩效水平提高的因素并有针对性的提出改进的建议。与发达国家地方政府比较,中国地方政府普遍存在着官僚化程度不足、自治程度不够、公民参与政治与行政渠道不畅、区域划分和政府结构不合理、绩效观念不强、官僚素质不高等等一系列问题,都对绩效管理这个源自于发达国家的管理理念和管理工具的推行构成了阻碍。绩效管理在发达国家的推行获得了很大的成功,改进了地方政府的绩效水平,更带来了一场管理的革命,在学理上甚至是一场政府管理的模式革命。但是,在中国地方政府进行的绩效管理改革却带有浓厚的人治气息和运动化、形式化的色彩。两相对比,中国地方政府的绩效管理改革可能在技术手段上采用了和发达国家一致的做法,但在管理理念上的更新仍然不足,而且绩效管理相关的制度的改革还远远没有达到要求。绩效管理的工具性特征决定了它可以在不同生态的政府中使用,而绩效管理的政治性特征决定了必须对相关制度进行改革才能真正发挥绩效管理的作用。而在中国这样一个情况复杂的国家进行改革必须是审慎的,必须充分考虑各方的承受能力和现实需要。本文针对上诉分析,在如何构建绩效管理的良性制度环境提出了自己的建议。

论文目录

• 中文摘要
• ABSTRACT
• 第一章 前言
• 1.1 选题依据
• 1.2 文献综述
• 1.3 政府绩效管理的基本理论
• 1.3.1 政府绩效管理阐释
• 1.3.2 政府绩效管理流程
• 1.3.3 政府绩效管理的作用
• 1.4 论文框架
• 第二章 发达国家地方政府绩效管理的发展历程
• 2.1 背景透视
• 2.1.1 发达国家政府管理的僵化和社会经济的新发展
• 2.1.2 发达国家行政管理理念的深刻变革
• 2.2 发达国家地方政府绩效管理运动的发展历程
• 2.2.1 英国地方政府的绩效管理运动
• 2.2.2 美国地方政府绩效管理实践
• 第三章 发达国家地方政府绩效的理论基础和价值取向
• 3.1 绩效管理的理论基础
• 3.2 绩效管理的价值取向
• 3.3 里格斯和行政生态学的相关理论
• 第四章 发达国家地方政府绩效管理推行的制度环境
• 4.1 历史形成的地方自治制度有利于政府绩效管理的开展
• 4.2 通畅的民主参与机制扩大了地方政府绩效管理的实现途径
• 4.3 科学管理的传统为地方政府绩效管理提供了坚实的制度基础
• 4.4 高度的法治化为政府绩效管理走向深入提供了法制保障
• 4.5 发达国家绩效管理的实践成效
• 第五章 中国地方政府绩效管理实践以及存在的问题
• 5.1 中国地方政府绩效管理实践
• 5.1.1 中国地方政府绩效管理的产生背景
• 5.1.2 中国地方政府绩效管理的发展阶段
• 5.1.3 中国地方政府绩效管理的现有模式
• 5.2 中国地方政府绩效管理制度层面存在的问题
• 5.2.1 绩效管理的上级推动痕迹明显，总体呈现“自上而下”的特征
• 5.2.2 中国地方政府绩效管理体现“运动式”的特征
• 5.2.3 中国地方政府绩效管理的制度化、科学化水平低
• 第六章 中国地方政府绩效管理制度层面存在问题的原因
• 6.1 对上负责的层级结构是地方政府绩效管理的首要障碍
• 6.2 地方行政区域划分和政府机构设置不合理
• 6.2.1 省级地方政府数量偏少，管理幅度过宽
• 6.2.2 行政层级多
• 6.2.3 “市管县”体制违背市场经济规律
• 6.2.4 乡镇政府在基层公共服务上无所作为
• 6.2.5 条块分割阻碍了行政绩效提高
• 6.3 地方政府绩效观的缺失
• 6.4 政府、政党和人民代表大会之间的权力界限不清
• 6.5 公民参与地方公共事务管理的制度化渠道不通畅
• 6.6 中国地方政府独特的官僚化不足和官僚制过度发展现象
• 6.7 精英政治下的官僚体制导致地方政府绩效管理人员准备不足
• 第七章 构建我国地方政府绩效管理的良性制度环境
• 7.1 以科学发展观为指导，重塑地方政府管理理念
• 7.2 进行政府结构调整
• 7.2.1 扩大省级行政区数量、缩小省级政府管理幅度
• 7.2.2 实行“省管县”
• 7.2.3 探索新型的乡镇政府组织模式
• 7.3 重塑中国地方政府行政体制
• 7.4 扩大基层民主，扩大公民参与，促进绩效评估主体多元化
• 7.5 理顺政府、政党和人民代表大会的关系合理界定政府职能范围
• 7.5.1 改变政党的领导方式
• 7.5.2 加强地方人民代表大会的独立性、完善地方人大的功能
• 7.5.3 合理界定地方政府职能范围
• 7.6 因地制宜，有步骤有秩序地推动地方政府绩效管理相关制度改革
• 7.6.1 先进地区地方政府可以率先推行绩效管理
• 7.6.2 现有制度中有有利于地方政府绩效管理的有利因素
• 7.6.3 建立与绩效管理相适应的财政和审计制度
• 7.6.4 完善公务员制度，进行公务员的绩效管理培训
• 第八章 结语
• 参考文献
• 致谢
• 学位论文评阅及答辩情况表